申论热点：让红头文件在法治轨道运行

一个地方政府的一份“红头文件”居然闹出“三胞胎”！据报道，一份《关于审批〈阜阳市某某征地补偿标准和安置方案〉的请示》（阜国土资【2006】161号）的文件，竟出现三个版本，年份相同文号相同，标题、盖章单位也一样，但格式与内容不同，甚至有的条款相互“打架”。

“到底该信哪一份文件？”被拆迁农民的困惑再次警醒我们：要想使权力规范运行，必须拽紧法治这根缰绳。

“三胞胎”文件前后不一，凸显了行政文件发文盖章的随意和公文处理程序上的违法违规。从内容上看，按照《土地管理法》第四十七条的规定，阜阳市国土局显然没有确定补助标准的权限，阜阳市政府也没有“批复同意”的权力。从程序上看，按照《国家行政机关公文处理办法》第二十四条规定，发文办理包括草拟、审核、登记、分发等多个环节。公文一旦盖章发出，就具有法律效力，不能随意改动。如需改动，必须撤销或声明前份文件作废，而不能同时生效。在这样严格的行政法治程序面前，“三胞胎”文件依然得以登场，令人深感依法行政的艰巨性。

考验政府执法水平的还不止于此。面对关系到上千户被征迁农民切身利益的重大问题，在制定政策下发文件过程中，如果没有农民的参与，不能反映农民的呼声，最终形成的文件又如何能得到认可与遵循？文件制定之后，如果不交付政府法制部门来审核把关，又如何能保证文件本身“符合法律法规以及其他有关规定”？在这种背景下匆匆忙忙出台的文件，又怎么可能得到社会各界有效的监督？程序缺失，民意缺乏，监督缺位——行政文件一旦偏离法治的轨道，即便不是“三胞胎”，也会衍生出其他“怪胎”。

依靠文件理政，在当前具有一定的普遍性。在某些管理者看来，制定公共管理法规或者规章，不仅立法程序“繁琐”，还要向上级备案登记甚至报请批准，“影响权威与效率”。而通过红头文件制定公共事务的“游戏规则”，程序简单且自由裁量空间较大，内容所指包罗万象，于是，“从法规规章向红头文件逃逸”便成了公共管理的一种本能。对此，应高度警惕。

防治文件“三胞胎”，必须加强三重监督。就公众监督而言，规范性文件制定必须通过听证充分吸纳公众意见，使听证制度合法化常态化，并及时反映在将来的“行政程序法”中。就行政监督而言，对“红头文件”也要像对行政规章一样，建立备案审查程序，以便上级行政机关及时掌握动态，政府法制部门严格把关，防止文件相互“打架”。就司法监督而言，针对违法的行政文件等抽象行政行为提起的诉讼，人民法院应当依法受理，切实维护社会公平正义。这样多管齐下，才能确保行政文件始终运行在法治的轨道上。